Вносителите твърдят, че „измененията са приведени в съответствие с констатациите на Европейската комисия, съгласно които са необходими промени в част от разпоредбите на закона“
Внесоха в Народното събрание Закон за изменение и допълнение на Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения.
Общественото обсъждане на текстовете беше 14 дни, „с оглед необходимостта да се предприемат спешни мерки от страна на Република България за изпълнение на задълженията, които произтичат от правото на ЕС и от ангажиментите по Националния план за възтановяване и устойчивост.“ Правописната грешка не е моя. Както и тези в законопроекта.
Проект!
ЗАКОН ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЦАТА, ПОДАВАЩИ СИГНАЛИ ИЛИ ПУБЛИЧНО ОПОВЕСТЯВАЩИ ИНФОРМАЦИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ
(обн., ДВ, бр. 11 от 2023 г.; изм., бр. 65, 84 и бр. 88 от 2023 г.)
§1. В чл. 4 т. 3 се изменя така:
„3. информацията за които е защитена от поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокатите и техните клиенти;“.
§2. В чл. 5, ал. 2 се правят следните изменения:
- в т. 3 след думата „неплатен“ съюзът „и“ се заличава.
- Точка 6 се изменя така:
„6. лице, чието трудово или служебно правоотношение предстои да започне, или лице, което предстои да сключи договор за предоставяне на всякакъв вид услуга, в случаи, в които информацията относно нарушенията е получена по време на процеса на подбор или други преддоговорни отношения;“.
- Точка 7 се изменя така:
„7. работник или служител, както и всяко друго лице, когато информацията е получена в рамките на трудово, служебно правоотношение или в друг работен контекст, което е прекратено към момента на подаване на сигнала или на публичното оповестяване.“
§3. Член 9 се изменя така:
„Чл. 9. Не се образува производство по анонимни сигнали.“
§4. В чл. 14, ал. 5 думите „както и могат да използват канал за вътрешно подаване на сигнали, създаден от икономическата група, към която принадлежат, ако каналът отговаря на изискванията на този закон“ се заличават.
§5. В чл. 15, ал. 3 се изменя така:
„(3) Писменият сигнал се подава от подателя чрез попълване на формуляр по ал.2. Устният сигнал се документира чрез попълване на формуляр от служителя, отговарящ за разглеждането на сигнали, който предлага на подаващия да го провери, коригира и одобри, като го подпише или чрез запис на разговора на траен и позволяващ извличане носител.“
§6. В чл. 17, ал. 1, ал. 1, т. 3, буква „а“ се изменя така:
„а) когато нарушението, за което е подаден сигналът, е маловажен случай и не налага предприемането на допълнителни последващи действия; когато по отношение на нарушението предвидените в съответния закон срокове за образуване на административнонаказателно или наказателно производство са изтекли, съответно административнонаказателната или наказателната отговорност е погасена поради изтичане на предвидената в съответния закон давност; приключването не засяга други задължения или приложими процедури във връзка с нарушението, за което е подаден сигнал, нито защитата по този закон по отношение на вътрешното или външното подаване на сигнали;“.
§7. В чл. 23 се правят следните изменения и допълнения:
- В ал. 1:
а) точка 1 се изменя така:
„1. незабавно и при всички случаи в срок от седем дни от получаването на сигнала потвърждават получаването му, освен ако сигнализиращото лице изрично е поискало друго или служителят има основание да счита, че потвърждението за получаване на сигнала би изложило на риск защитата на самоличността на сигнализиращото лице;“.
б) в т. 3 в началото на изречението се добавя „своевременно“.
- В ал. 3 изр. второ думата „репресивни“ се заличава.
§8. В чл. 40, ал. 2 изр. второ думата „друго“ се заличава.
§9. В чл. 42 се правят следните изменения и допълнения:
- Досегашният текст става ал. 1
- Създава се ал. 2:
„(2) Когато нарушението по ал.1, т. 2, предложение първо е извършено от юридическо лице или едноличен търговец, се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 7 000 лв.“
§10. В чл. 44 се правят следните изменения и допълнения:
- Досегашният текст става ал. 1
- Създава се ал. 2:
„(2) Когато нарушението по ал.1 е извършено от юридическо лице или едноличен търговец, се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 7 000 лв.“
Заключителна разпоредба
§11. В Закона за местното самоуправление и местната администрация (обн., ДВ, бр. 77 от 1991 г.; изм., бр. 24, 49 и 65 от 1995 г., бр. 90 от 1996 г., бр. 122 от 1997 г., бр. 33, 130 и 154 от 1998 г., бр. 67 и 69 от 1999 г., бр. 26 и 85 от 2000 г., бр. 1 от 2001 г., бр. 28, 45 и 119 от 2002 г., бр. 69 от 2003 г., бр. 19 и 34 от 2005 г., бр. 30 и 69 от 2006 г., бр. 61 и 63 от 2007 г., бр. 54 и 108 от 2008 г., бр. 6, 14, 35, 42 и 44 от 2009 г., бр. 15 и 97 от 2010 г., бр. 9 и 32 от 2011 г.; Решение № 4 на Конституционния съд от 2011 г. – бр. 36 от 2011 г.; изм., бр. 57 от 2011 г., бр. 38 от 2012 г., бр. 15 от 2013 г., бр. 1, 19 и 53 от 2014 г., бр. 39, 43 и 51 от 2016 г., бр. 9, 99 и 103 от 2017 г., бр. 7, 21, 24 и 47 от 2018 г., бр. 79 от 2019 г. и бр. 44, 70 и 107 от 2020 г., бр. 9 от 2021 г. и бр. 84 от 2023 г.) се правят следните изменения и допълнения:
- В чл. 21 се създава ал. 4:
„(4) Общинският съвет приема Етичен кодекс на общинските съветници.“
- В чл. 36:
а) създава се нова ал. 2:
„(2) Общинският съветник е длъжен да осъществява дейността си при спазване на правилата на Етичния кодекс на общинските съветници.
б) Досегашната ал. 2 става ал. 3.
- Създава се нов чл. 37в:
„Чл. 37в. Влезлите в сила актове на съответните компетентни органи, с които се установяват нарушения на Етичния кодекс на общинските съветници, несъвместимост, конфликт на интереси или корупционно поведение на общински съветници, се оповестяват публично на интернет страницата на съответния общински съвет при спазване на нормативните изисквания за защита на личните данни.“
- Досегашният чл. 37в става чл. 37г.
- В чл. 48:
а) създава се нова ал. 2:
„(2) Общинският съвет възлага на една от постоянните комисии да разглежда сигнали за неетично поведение, за конфликт на интереси и за корупционно поведение на общински съветници.“
б) досегашната ал. 2 става ал. 3.
МОТИВИ КЪМ ЗАКОН ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЦАТА, ПОДАВАЩИ СИГНАЛИ ИЛИ ПУБЛИЧНО ОПОВEСТЯВАЩИ ИНФОРМАЦИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ
Причини, които налагат приемането на предложения законопроект
С предложения законопроект се цели пълното транспониране Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (Директива 2019/1937). Измененията са приведени в съответствие с констатациите на Европейската комисия (ЕК), съгласно които са необходими промени в част от разпоредбите на закона.
Съгласно съображение 26 от Директива 2019/1937 тя не следва да засяга защитата на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокатите и техните клиенти („привилегия на правната професия“), както е предвидено в националното право и, когато е приложимо, правото на Съюза, в съответствие със съдебната практика на Съда. Разпоредбата на чл. 4, т. 3 от Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповeстяващи информация за нарушения предвижда, че този закон не се прилага за сигнали за нарушения, които са станали известни на лица, упражняващи правна професия и за които съществува задължение по закон за опазване на професионална тайна. Изключването на лицата, които упражняват юридическа професия и за които съществува нормативно установено задължение за опазване на професионална тайна е много по-широко от освобождаването от адвокатска тайна, предвидено в член 3, параграф 3, буква б) от Директива 2019/1937. В резултат на това личният обхват на защитата е намален, тъй като много повече категории лица, упражняващи юридическа професия, са освободени от защитата на Директивата, ако докладват за нарушения на правото на ЕС, попадащи в нейния обхват. В тази връзка се предлага изменение на чл. 4, т. 3 от ЗЗЛПСПОИН, като изключението следва да обхваща само поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокатите и техните клиенти“.
Изменението в чл. 5, ал. 2, т. 3 има за цел да отстрани техническа грешка, като предвижда, че от защита по този закон могат да се ползват доброволци, платени и неплатени стажанти.
ЕК констатира, че кръгът на лицата, които имат право на защита съобразно ЗЗЛПСПОИН е ограничен в сравнение с предвиденото в Директивата. Съгласно съображение 39 от Директива 2019/1937 защита следва да бъде предоставена и на лица, чието трудово правоотношение е приключило и на кандидатите за работа или на лицата, които желаят да предоставят услуги на организация, които получат информация за нарушения по време на процеса на подбор или на друг етап от преддоговорните отношения, и които биха могли да бъдат подложени на ответни действия с цел отмъщение, например под формата на отрицателни препоръки за работа, включване в черен списък или бойкотиране на дейността. ЗЗЛПСПОИН предвижда защита да се предоставя и на лице, чието трудово или служебно правоотношение предстои да започне в случаи, в които информацията относно нарушението е получена по време на процеса на подбор или други преддоговорни отношения, но не предвижда защита на лица, които желаят да предоставят услуги, например доставчици, но преди сключването на договор с организацията, са подали сигнал по реда на ЗЗЛПСПОИН и срещу тях са били предприети ответни действия. В тази връзка се предлага изменение на чл. 5, ал. 2, т. 6 и 7 с оглед на увеличаване обхвата на защитата като по този начин от защита ще могат да се ползват не само работниците и служителите, но и доставчиците на услуги.
Една от основните критики на ЕК е, че в Директива 2019/1937 не се предвижда срок нито като условие за предприемане на последващи действия по подаването на сигнали, нито като условие за защита (например сред условията за защита (чл. 6), условията за вътрешно или външно докладване на компетентните органи и за публично оповестяване (членове 7, 10 и 15) и определението за „нарушение“ (чл. 5). Основната цел на Директива 2019/1937 е да засили прилагането на правото на Европейския съюз в области, в които нарушенията могат да навредят на обществения интерес. В Директивата не се предвиждат срокове за последващи действия по доклади в зависимост от това кога са извършени нарушенията. Държавите членки остават компетентни да определят срокове за разследване на нарушенията В чл. 9, т. 2 от закона обаче се въвежда следното правило: „Не се образува производство за подаването на сигнали за нарушения, извършени преди повече от две години.“ Според ЕК това води до ограничаване на времевия обхват. Органите на държавите членки са длъжни да разследват и, когато е възможно, да се справят с всички нарушения на правото на Съюза, разкрити чрез подаване на сигнали за нарушения. Фактът, че в някои случаи може да се прилага давностен срок, не засяга това основно задължение. В чл. 25, ал. 1, т. 5, б. „а“ от ЗЗЛПСПОИН е предвидено, че проверката по сигнала се прекратява, когато по отношение на нарушението са изтекли предвидените в съответния закон срокове за образуване на административнонаказателно или наказателно производство, съответно административнонаказателната или наказателната отговорност е погасена поради изтичане на предвидената в съответния закон давност. С оглед на изложеното е налице необходимост от законодателно изменение на чл. 9 от ЗЗЛПСПОИН. С оглед на това се предлага като пречка за образуване на производство по проверка на подаден сигнал да остане единствено основанието, когато сигналът е подаден анонимно.
Следващата критика на ЕК касае разпоредбата на чл. 14, ал. 5 от закона. Разрешаването на всички частни дружества, независимо от броя на техните служители, да споделят ресурси чрез използване на вътрешен канал за докладване, създаден от икономическата група, към която принадлежат, противоречи на член 8, параграф 6 от Директива 2019/1937. Директивата позволява само на средните дружества да споделят ресурси и не предвижда никакво освобождаване от задължението на големите дружества всяко от тях да създаде свои собствени канали. В по-общ план това противоречи на целта на директивата да се осигури достъпност и близост на каналите за потенциалните податели на сигнали. В тази връзка се предлага изменение в чл. 14, ал. 5 от закона.
В член 18 от Директива 2019/1937 се предвижда, че в случай на устно докладване по телефона и чрез физически срещи, субектите имат право да документират устното докладване по един от следните начини: а) като направят запис на разговора в траен и възстановим вид; или б) чрез пълен и точен препис/протокол. Законът обаче не предвижда възможността субектите да записват разговорите, а им позволява само да съставят протокол. Възможността за записване на разговорите следва да се въведе в закона, като в тази връзка се предлага изменение в разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от закона.
С последните изменения на ЗЗЛПСПОИН като основание за прекратяване на проверката по сигнал, който е подаден чрез външен канал, бе предвидено тя да може да се прекратява, когато по отношение на нарушението предвидените в съответния закон срокове за образуване на административнонаказателно или наказателно производство са изтекли, съответно административнонаказателната или наказателната отговорност е погасена поради изтичане на предвидената в съответния закон давност. С оглед установяването на общи правила при прекратяване на проверката по подаден сигнал както чрез външен, така и чрез вътрешен канал е предложена промяна в чл. 17, ал. 1, т. 3, б.“а“.
В чл. 23, ал. 1 от закона не е въведено изискването на чл. 11, ал. 2, буква б) от Директива 2019/1937 за потвърждаване на получаването на доклада в рамките на седем дни, както и не е въведено изискване предаването на информацията, съдържаща се в сигнала, на съответните компетентни институции да се извършва „своевременно“, както изисква чл. 11, ал. 2, буква е) от Директивата. В тази връзка се предлага в член 23, ал. 1, т. 1 да бъде посочено задължението за потвърждаване на получаването на сигнала незабавно и във всички случаи в рамките на седем дни от получаването му, а член 23, ал. 1, т. 3 следва да включва задължението за предаване на информацията „своевременно“.
Изменението в чл. 40, ал. 2 от закона е в отговор на критиката на ЕК, според която формулировката „друго правно основание“ предполага, че ако ответното действие е предприето като отмъщение за докладване, то ще има правно основание (което означава, че ще бъде законно), а ако се заключи, че не е предприето като отмъщение, ще има „друго“ правно основание.
Предложената промяна в чл. 42 от закона е свързана с регламентирането на имуществена санкция, когато задълженият субект по чл. 12, ал. 1 в законоустановения срок не предприеме необходимите последващи действия по чл. 17, ал. 1 от закона. Към настоящия момент е предвидена санкция за извършено нарушение само от физическо лице. Предвид обстоятелството, че адресат на разпоредбата на чл. 17, ал. 1 е задълженият субект, налице е необходимост от регламентиране на имуществена санкция, когато нарушението е извършено от юридическо лице и едноличен търговец в качеството му на задължен субект по смисъла на чл. 12, ал. 1 от ЗЗЛПСПОИН. В този смисъл е и предложението за изменение в чл. 44 от закона.
Със заключителна разпоредба на закона се предлагат изменения и допълнения на Закона за местното самоуправление и местната администрация. Съгласно Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията (2021 – 2027 г.) резултатите от сравнителни проучвания относно тенденциите в регионалното развитие и доброто управление в органите на местната власт и местното самоуправление, проведени в периода 2015 – 2019 г. от неправителствени организации с експертиза в тази сфера, открояват дефицити в няколко насоки: неефективен обществен и вътрешноинституционален контрол относно управлението на общинската собственост, изразходването на публични средства чрез обществени поръчки и планирането/изпълнението на общинските бюджети (вж. изследванията „Индекс на местната система за почтеност“ на Асоциация „Прозрачност без граници“, „Регионални профили“ на Института за пазарна икономика и „Рейтинг на активната прозрачност на органите на местното самоуправление“ на Програма „Достъп до информация“); формализъм при провеждането на обществени консултации със заинтересованите местни общности; липса на прозрачност във взаимоотношенията между местни власти и местен бизнес, съпътствана от съмнения за лобизъм при определяне на специфични правила, регулиращи дейността на местните икономически субекти; липса на ефективно работещи системи за сигнали за неетично поведение, нередности и корупция, които гарантират обратна връзка относно резултата от предприетите действия и защита на служителите в администрациите, подаващи сигнали и налагане на санкции за неетично поведение от общински съветници; липса на минимални стандарти/общи насоки за публичност на интернет страниците на общините.
В тази връзка е налице необходимост от законодателни изменения за повишаване на прозрачността и отчетността на органите на местна власт и местно самоуправление. Промените са свързани и с предвидената в Пътната карта за изпълнение на Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2021 – 2027 г.) мярка 4 „Повишаване на ефективността на системите за разглеждане на сигнали и за налагане на санкции“, дейност 4 „Осигуряване на публичност на резултатите от дейността на етични комисии, които разглеждат сигнали за неетично поведение, конфликт на интереси и други сигнали за корупционно поведение на общински съветници“ по приоритет 4 „Повишаване прозрачността и отчетността на местната власт“. На следващо място мярката е заложена за изпълнение и в Националния план за възстановяване и устойчивост като част от Реформа 2 „Противодействие на корупцията“, етап 1 „Влизане в сила на изменения в правната рамка, свързани със защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на законодателството (Q3/2022)“, дейност „изискване резултатите от дейността на етични комисии, които разглеждат сигнали за неетично поведение, конфликт на интереси и други сигнали за корупционно поведение на общински съветници да се оповестяват публично;“
Предлага се изрично да бъде регламентирано приемането на Етичен кодекс на общинските съветници като общинският съветник е длъжен да осъществява дейността си при спазване на правилата на Етичния кодекс на общинските съветници. Предвижда се общинският съвет да избира от състава на своите съветници постоянна етична комисия, която разглежда сигнали за неетично поведение, за конфликт на интереси и за корупционно поведение на общински съветници. По отношение на изискването за публичност на резултатите от дейността на етичните комисии се предвижда влезлите в сила актове на съответните компетентни органи, с които се установяват нарушения на Етичния кодекс на общинските съветници, несъвместимост, конфликт на интереси или корупционно поведение на общински съветници, да се оповестяват публично на интернет страницата на съответния общински съвет.
С предложените законодателни промени се цели:
– Привеждане в съответствие на Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения с изискванията на Директива 2019/1937;
– Повишаване на прозрачността и отчетността на органите на местна власт и местно самоуправление.
Очакваните резултати от прилагането на закона са:
– Осигуряване на ефективна защита на много по-широк кръг ог лица, които подават сигнали за нарушения;
– Осигуряване на ефективен механизъм за прозрачност и отчетността на органите на местна власт и местно самоуправление.
За прилагането на проекта не са необходими финансови и други средства.
Законопроектът съдържа разпоредби, въвеждащи актове на Европейския съюз, поради което е изготвена справка за съответствието му с европейското законодателство.