Публикувано на от Duncheva

Законът за защита на сигнализиращите лица е неефективен и трудно приложим на практика

Това е изводът от предложенията, направени от Комисията за защита на личните данни

Комисията за защита на личните данни е внесла в парламентарната Комисия за прякото участие на гражданите, жалбите и взаимодействието с гражданското общество предложения към законопроекта за изменение и допълнение на Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения.

Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения № 51-454-01-39, внесен от Кирил Петков Петков и група народни представители на 12.12.2024 г. (ЗИД на ЗЗЛПСПОИН)

Уважаема госпожо Кирова,

Комисията за защита на личните данни (КЗЛД/Комисията) изразява принципна подкрепа на изготвения ЗИД на ЗЗЛПСПОИН, отчитайки неговата приоритетност и необходимостта от предприемане на спешни мерки за изпълнение на задълженията, които произтичат от правото на Европейския съюз, както и от ангажиментите на държавата по Националния план за възстановяване и устойчивост.

В рамките на стартирани съгласувателни процедури по изменение и допълнения на ЗЗЛПСПОИН през 2024 г. Комисията многократно е изразявала своето становище, както по текстовете на съответните законопроекти, така и принципни, извън неговия обхват – пред Народното събрание и пред Министерството на правосъдието.1

В тази връзка Комисията за защита на личните данни поддържа без бележки предложения законопроект.

Същевременно при обсъждане на измененията в 33ЛСПОИН, моля да оцените и необходимостта от анализ и дискусия на допълнителните въпроси в областта на защитата на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения, поставени от КЗЛД при изразяване на посочените по-горе становища.

За пълнота представяме на Вашето внимание бележки и коментари, които са извън обхвата на представените предложения на ЗИД на ЗЗЛПСПОИН с № 51-454-01- 39, но които предлагаме да бъдат отчетени в рамките на настоящото изменение и допълнение на правната уредба. Те са продиктувани от натрупаната близо две годишна практика по прилагане на закона, при която се откроиха някои негови несъвършенства.

С оглед на горното, предлагаме на вниманието на народните представители следните допълнителни бележки и коментари по ЗЗЛПСНОИН:

  1. Във връзка с понятието „обществен интерес“ в чл. 1 от ЗЗЛПСПОИН, предлагаме да се предвиди допълнение в § 1 от Допълнителните разпоредби от ЗЗЛПСПОИН като се изработи легална дефиниция на това понятие.

Мотиви: Липсата на легална дефиниция на „обществен интерес“ в контекста на приложението на ЗЗЛПСПОИН води до обективна невъзможност да се установи, дали подаден сигнал попада в предметния обхват на този нормативен акт, т.е. дали същият е допустим.

Предлагаме също и техническо изменение в чл. 15, ал. 6 от ЗЗЛПСПОИИН, както следва:

С оглед изчерпателност на основанията в чл. 15, ал. 6 от ЗЗЛПСПОИН по отношение на проверката на допустимостта на сигнала, предлагаме в изр. второ на същата разпоредба, след думите „не попадат в“ да бъде допълнено „предмета и“.

Мотиви: Съществена част от постъпващите в КЗЛД сигнали не отговарят на изискването на чл. 1, ал. 1 от ЗЗЛПСПОИН, а именно да застрашават или увреждат обществения интерес. В тази връзка от значение е допълването на хипотезата за допустимост на постъпил сигнал, с възможността предварителната проверка да бъде прекратена в начален етап на разглеждането на сигнала, преди препращането му на компетентните органи по чл. 20, ал. 1 от ЗЗЛПСПОИН.

  1. В закона се установява липса на разписан механизъм за предоставяне на защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения. Разписаните разпоредби в тази насока се оказват неефективни и трудно приложими на практика.

Мотиви: В 33ЛПСПОИН не е уреден механизмът за предоставяне на защита на сигнализиращите лица, нито са определени органите, които я предоставят и на какъв етап от разглеждане на сигнала действа всеки от тях. След като сигналът е препратен на компетентните органи по чл. 20 от закона, следва компетентният орган служебно да извършва проверка за необходимостта от предоставяне на защита на сигнализиращото лице, в случай че тя не е поискана с подаването на сигнала. Целта на закона е да се предостави ефективна защита на тези лица.

В чл. 5 от ЗЗЛПСПОИН е закрепено субективното право на сигнализиращото лице, а именно правото му на защита. В този смисъл законодателят е посочил и кръга от субекти, които могат да се ползват със защита по този закон. Това право е лично (intuitu personae) на сигнализиращото лице/лицето публично оповестило информация за нарушения и след като то е поискало и го е упражнило, защитата се предоставя и има незабавен ефект от момента на подаване на сигнала/публичното оповестяване на информация. Ако е поискана защита още при подаването на сигнала, Комисията я предоставя пред работодателя от момента на подаване на сигнала, като го уведомява за това. Упражняването на това право цели да се предотвратят неблагоприятните последици от незаконосъобразните действия на работодателя. Моля да имате в предвид, че КЗЛД не може да направи преценка за предоставяне на поисканата от лицето защита, в законоустановения 7–дневен срок от момента на подаване на сигнала, тъй като в този срок се изисква от КЗЛД да установи наличието, респ. липсата на допустимост и редовност по отношение на сигнала, по който се търси защита. След установяване на неговата допустимост и редовност, последният се препраща на компетентните органи по чл. 20, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН или по чл. 20, ал. 3, а именно Комисията за противодействие на Корупцията (КПК).

Една от възможните хипотези на този механизъм за предоставяне на защита на сигналоподателите може да бъде в следния смисъл:

При отправяне на изрично волеизявление от сигнализиращото лице за предоставяне на защита по реда на ЗЗЛПСПОИН пред компетентните органи по чл. 20, ал. 1, те да бъдат задължени по силата на закона да информират КЗЛД за това, както и за решението им – дали защита ще се предостави на лицето или е налице отказ. Отказът на компетентните органи за предоставяне на защита следва да е обективиран в Решение, което да подлежи на съдебен контрол. Произнасянето на компетентните органи по отправено искане за защита следва да се осъществява незабавно. В българската правна доктрина вече има сходна работеща процедура в действащия Изборния кодекс (ИК).

За целите на по-голяма оперативност и предприемане по спешност на превантивни мерки, свързани със защита на сигнализиращото лице, може да се предложи аналогичен подход.

В посочените норми е установен ред за обжалване пред Върховния административен съд чрез Централната избирателна комисия в срок до 3 дни от съобщаването на съответните решения, а при отказ за регистрация – до 24 часа от съобщаването.

КЗЛД счита, че може да бъде възприет аналогичен подход и в ЗЗЛПСПОИН по отношение на предоставянето на защита. При искане от сигналоподателя за защита, отправено директно до компетентния орган, той следва да извършва служебно проверка дали сигнализиращото лице подлежи на защита. Компетентният орган незабавно в срок от 24 часа следва да прецени необходимостта от предоставянето на защита или да откаже такава при наличие на условия за това и да уведоми КЗЛД и сигналоподателя. В случай, че лицето поиска защита и компетентният орган откаже, то отказът следва да подлежи на обжалване пред компетентния съд в срок от 24 часа от получаване на Решението. С оглед ефективна защита на правата на сигналоподателите предлагаме да се въведе и кратък срок от 24 часа, но неповече от 3 дни за произнасяне от самия съд.

Следва да бъде отчетена и хипотезата, в която сигнализиращото лице отказва да му бъде разкрита самоличността. При тази хипотеза също трябва да бъде разписан механизъм по какъв начин ще се осъществи защитата. Липсата на механизъм ще доведе да субективна преценка във всеки отделен случай и не защитава интереса на сигналоподателите.

Липсата на работещ разписан механизъм e основен проблем, който възпрепятства постигане на целите на закона, а именно: защита на лица чрез разглеждане на подадените от тях сигнали в най-кратките срокове и постигане на обществения интерес заложен в чл. 1- незабавна превенция на злоупотребата с власт и накърняване правата на сигналоподателите.

  1. Предлагаме да отпаднат от приложното поле на ЗЗЛПСПОИН нарушенията, свързани трудовото законодателство, респективно законодателството, свързано с изпълнението на държавната служба. До момента практиката по прилагане на ЗЗЛПСПОИН показва, че той се ползва като паралелен режим за разглеждане на трудовоправни спорове, които не засягат обществения интерес и което не е целта на този закон.

В случай, че се прецени посочените нарушения да останат, предлагаме да бъде изяснена нормата на чл. 3, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗЛПСПОИН, като се допълни, че се касае за случаи, които застрашават или увреждат обществения интерес.

Практиката на Комисията до настоящия момент в тази насока показва, че от влизането в сила на ЗЗЛПСПОИН до началото на 2025 г. преимуществено се подават сигнали, касаещи именно тези области. Анализът на подадените до този момент сигнали по външния канал на КЗЛД показва, че те засягат частни/лични права и интереси в областите на трудовото право и държавната служба (каквито те по подразбиране засягат), а не се отнасят до засегнат обществен интерес. Нещо повече, подаването на сигнали относно междуличностни оплаквания свързани с работното, облекло, време или недоволство от определеното възнаграждение, възникнали в работен контекст, които по начало не засягат обществения интерес, не могат и не следва да се подават и разглеждат по реда и при условията на ЗЗЛПСПОИН.

Със ЗЗЛПСПОИН се уреждат условията и реда за подаване и разглеждане на сигнали или публично оповестена информация за нарушения, както и мерките за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения на българското законодателство или на актове на Европейския съюз, които застрашават или увреждат обществения интерес. Доколкото ЗЗЛПСПОИН касае подаването на сигнали или публично оповестяване на информация за нарушения, които застрашават или увреждат обществения интерес (интересът на обществото като цяло), е важно да се подчертае, че законът не следва да се прилага при защитата на отделни частни или лични интереси на конкретни физически лица. За защитата на частни или лични интереси, респ. за разглеждането на частноправни спорове, следва да се прилагат конвенционалните средства за правна защита на гражданите (като напр. правото на жалби и/или сигнали по общия административен или съдебен ред и пр.).

Трудовото законодателство и това, свързано с изпълнението на държавна служба в Република България е съвкупност от редица нормативни актове, сред които: Кодекс на труда, Кодекс за социално осигуряване, Закон за гарантираните вземания на работниците и служителите при несъстоятелност на работодателя, Закон за държавния служител, Закон за здравословни и безопасни условия на труд, Закон за инспектиране на труда, Закон за информиране и консултиране с работниците и служителите в многонационални предприятия, групи предприятия и европейски дружества, Закон за уреждане на колективните трудови спорове, Закон за установяване на трудов и осигурителен стаж по съдебен ред, както и голям брой подзаконови нормативни актове. Чрез тях се урежда от правна страна целият спектър от отношения, които могат да възникват между работника/служителя и работодателя. Трудовото законодателство и това, свързано с изпълнението на държавна служба регламентират защитата предимно на личните права и интереси на отделните работници и служители. По отношение на частните/личните права и интереси в областта на трудовото право са предвидени специални производства, като например тези по Глава осемнадесета на Кодекса на труда относно трудовите спорове между работника/служителя и работодателя. Определящо място заема и същността на индивидуалното трудово/служебно правоотношение, чиято основна характеристика е, че възниква с оглед личността (Intuitu personae) на конкретното лице – работник/служител.

Както посочихме по-горе, такива сигнали не следва и не могат да бъдат разглеждани при условията и по реда на ЗЗЛПСПОИН, тъй като това противоречи на неговия предмет и цел, респ. на предмета и целта на Директива (ЕС) 2019/1937.

По реда на ЗЗЛПСПОИН следва да се разглеждат сигнали само в области, при които се застрашава или уврежда обществен интерес.

  1. В нормата на чл. 20, ал. 2 да се добави ново изречение, както следва: „Компетентните органи извършват проверката в сроковете, предвидени в този закон, независимо от специфичните срокове, предвидени в техните устройствени закони и правилници.“

Мотиви: ЗЗЛПСПОИН има специална цел, която е посочена в чл. 2 от същия – осигуряване защита на лицата в публичния и частния сектор, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения.

Посоченото приложно поле на ЗЗЛПСПОИН обяснява защо законодателят е предвидил сигналите да се разглеждат от компетентни в съответното приложно поле държавни органи, които да проверят изложените в жалбата факти и твърдени обстоятелства и да предоставят своето становище на КЗЛД, която е определена като Централен орган за външно подаване на сигнали и за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за тези нарушения.

Чл. 26 на ЗЗЛПСПОИН въвежда задължение за органа, които е задължен с приложението на закона, в случая КЗЛД да се произнася с доклад за предприетите действия в срок не по-дълъг от три месеца или в надлежно обосновани случаи – 6 месеца от получаването на сигнала. Посоченият доклад включва описание на информацията, съдържаща се в сигнала, предприетите действия, окончателните резултати от проверката по сигнала и взетото решение от Комисията по чл. 25, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН. Това означава, че всички посочени по-горе действия, трябва приключат в тези срокове.

В изпълнение на ЗЗЛПСПОИН, Комисията координира и контролира дейностите по разглеждане на сигнали от страна на органите по чл. 20, ал. 1 от този закон, към които КЗЛД препраща по компетентност постъпилите при нея сигнали. По тази причина Комисията изразява своето разбиране, че сроковете за извършаване на проверки от компетентните органи в този закон са специални по отношение на сроковете, заложени в законодателството, свързано с дейността на дадения компетентен орган и счита, че това следва да бъде изрично разписано в този закон.

Според Комисията, този правен ред не би довел до намеса в независимостта на компетентните органи по ЗЗЛПСПОИН при извършване на преценката и анализа на факти и обстоятелства, а напротив по такъв начин ще се спази задължението на Комисията да се произнесе в 3-месечен, респективно-6 месечен срок, каквато е целта на закона.

  1. Предлагаме да се обсъди възможността за изменение в разпоредбата на чл. 26, ал. 2, във вр. с ал. 1 от ЗЗЛПСПОИН с оглед необходимостта от алтернативност, както следва:

„Докладът по ал. 1 включва описание на информацията, съдържаща се в сигнала, и/или предприетите действия и/или окончателните резултати от проверката по сигнала в случай, че е инициирана такава и взетото решение по чл. 25, ал. 1.“

Мотиви: Казусите по ЗЗЛПСПОИН не са еднотипни и не всички предприети действия биха могли да имат окончателни резултати от проверката на сигнала, тъй като до такава при липса на редовност, допустимост, достоверност и правдоподобност съгласно чл. 15, ал. 22 и чл. 3 – чл. 5 от ЗЗЛПСПОИН, не би могло да се стигне. Именно поради тази причина, предлагаме да се трансформира нормата на чл. 26, ал. 2 от кумулативност в алтернативност.

  1. Предлагаме да се предвиди изменение в разпоредбата на чл. 20, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 3, ал. 1, т. 1, б.“а“ от ЗЗЛПСПОИН, съгласно нормите, предвидени в Закона за обществените поръчки, които регламентират различни органи спрямо етапа на конкретната процедура. В случая КЗЛД предлага да се измени нормата на чл. 20, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 3, ал. 1, т. 1, б. „а“ от ЗЗЛПСПОИН, като се добави като компетентен орган Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ).

Мотиви: Законът за защита на лицата подаващи сигнали или публично оповестяващи информация урежда реда за подаване на сигнали, лицата, които могат да подават сигнали, обхвата и приложното му поле, както и компетентните органи, които отговарят за съответното приложно поле.

Нормата на чл. 20, ал. 1, т. 1 от ЗЗЛПСПОИН, предвижда, че компетентен орган, чиито правомощия са му дерогирани съгласно цитираната норма и извършване на контрол по инициирането, управлението и възлагането на обществени поръчки е Комисията за защита на конкуренцията (наричана по-нататък за краткост „КЗК“). Правомощията на КЗК са императивно уредени в Закона за защита на конкуренцията (наричан по-нататък за краткост „ЗЗК“) съгласно чл. 8, ал. 2 от ЗЗК, че упражнява своите правомощия по този закон и прилага чл. 101 и 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз в съответствие с правото на Европейския съюз и при спазването на неговите общи принципи и тези на Хартата на основните права на Европейския съюз.

По отношение на осъществявания контрол от КЗК в рамките на правомощията и в т.ч. правомощията й по Закона за обществените поръчки (наричан за краткост „ЗОП“) са законосъобразност на актове, издадени от Възложителите при провеждане на процедури за обществени поръчки, включително за наличие на дискриминационни икономически, финансови, технически или квалификационни изисквани във всеки документ, свързан с процедурата. Производствата по този ред се образуват пред КЗК само при подадена жалба по отношение на законосъобразност на конкретна процедура (чл. 196 и сл. от ЗОП). След като се проследи внимателно част VI Отстраняване на нарушения в процедурите“ се установява, че предмет на обжалване могат да бъдат решението за откриване на процедурата, както и решението за възлагане на обществена поръчка, които се явяват индивидуални административни актове (наричани по-нататък за краткост „ИАА“) по смисъла на Административно-процесуалния кодекс (наричани по-нататък за краткост „АПК“). Определен е и кръга субекти, които могат да обжалват пред КЗК ИАА, съгл. чл. 198 „Право на обжалване“, а именно само участници в конкретната процедура или от професионални сдружения и организации в съответния бранш за защита на интересите на своите членове. Всичко, което е извън обхвата на цитираната норма, е извън законоустановените правомощия на КЗК. Респективно кръга субекти, не могат да получават информацията в „работен контекст“ по смисъла на § 1, т. 4 от ЗЗЛПСПОИН

Съгласно изложените аргументи по настоящата точка, единствения компетентен орган, който е възможно да се определи по чл. 20, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 3, ал. 1, т. 1, б. „а“ от ЗЗЛПСПОИН е АДФИ. Поради последното съображение, КЗЛД предлага да се измени нормата на чл. 20, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 3, ал. 1, т. 1, б. „а“ от ЗЗЛПСПОИН, като се добави като компетентен орган АДФИ.

  1. Предлагаме да се допълни разпоредбата на чл. 20, ал. 3 като се посочи, че с препращането на сигнала на Комисията за противодействие на корупцията (КПК) същият се прекратява в Комисията за защита на личните данни. Тъй като сигналът се препраща на КПК, следва да се посочи, че в тези случаи защитата по ЗЗЛПСПОИН се дължи от КПК. В заключителните разпоредби на законопроекта изрично да се предвиди изменение в чл. 67 от Закона за противодействие на корупцията с оглед обезпечаването на защитата на лицата, подаващи сигнали за корупция и конфликт на интереси срещу лица, заемащи публични длъжности.

Мотиви: Разпоредбата на чл. 20, ал. 3 от ЗЗЛПСПОИН на практика въвежда втори държавен орган, който при определени в закона условия приема и разглежда като външен канал жалби и сигнали по ЗЗЛПСПОИН. Взаимодействието между двата органа не е законово уредено. КЗЛД няма правно основание да осъществява контрол върху дейността на КПК, във връзка с препратените сигнали по реда на ЗЗЛПСПОИН.

КЗЛД следва ежегодно да изпраща на Европейската комисия информация относно:

  1. броя на постъпилите сигнали;
  2. броя на извършените проверки и резултатите от тях;
  3. отчет за финансовите постъпления от събраните глоби и имуществени санкции и оценка при установени финансови щети.

Затова следва да се предвиди в закона задължение за КПК за предоставяне на статистическа информация за сигналите, изпратени за проверка на Комисията за противодействие на корупцията от канала за външно подаване на сигнали, както и такива които са директно подадени в НПК, но попадат в предметният обхват на ЗЗЛСПОИН.

  1. По отношение на прекратяването на проверката, предлагаме да се допълни нормата на чл. 25 от ЗЗЛПСПОИН с нова разпоредба, с която да се предвиди изрично препращането към прилагането на разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс, за случаите за прекратяване проверката, неуредени в разпоредбата на чл. 25, ал. 1, т. 5 на ЗЗЛПСПОИН, във връзка с буква „в“ от същата.
  2. Предлагаме да се обсъди и приеме изменение в разпоредбата на § 7 от Заключителните разпоредби на ЗЗЛПСПОИН, поради наличие на „всички задължени субекти“ и премахване на неяснотата на същата норма. Нормата би следвало да включва както задължените субекти, така и компетентните органи по чл. 20 от закона, които също се явяват задължени субекти по този закон.

Мотиви: Необходимо е да се допълни тази норма поради наличие на двояк характер, а именно: под „задължени субекти“ се има предвид всички субекти на територията на Република България, които отговарят на условията по чл. 12, ал. 1 от 33ЛПСПОИН, в т.ч. и компетентните органи по чл. 20, ал. 1 от ЗЗЛПСПОИН, които също се явяват задължени субекти по смисъла на този закон.

Предвид гореизложеното, като подкрепяме без бележки предложения законопроект за изменение и допълнение на този закон, моля да имате предвид и направените от КЗЛД предложения за допълнение на същия.

1 По инициирани от Министерството на правосъдието в началото на 2024 г. и през ноември 2024 г.

Впоследствие са изразявани становища от страна на КЗЛД по внесени в 49-то и 50-то Народно събрание проекти на ЗИД на ЗЗЛПСПОИН.

2 Чл. 15, ал. 2 от ЗЗЛПСПОИН „За регистрирането на сигнали задължените субекти по чл. 12 използват формуляри по образец, утвърден от централния орган за външно подаване на сигнали, който съдържа най-малко следните данни: 1. трите имена, адрес и телефон на подателя, както и електронен адрес, ако има такъв; 2. имената на лицето, срещу което се подава сигналът, и неговата месторабота, ако сигналът се подава срещу конкретни лица и те са известни; 3. конкретни данни за нарушение или за реална опасност такова да бъде извършено, място и период на извършване на нарушението, ако такова е извършено, описание на деянието или обстановката и други обстоятелства, доколкото такива са известни на сигнализиращото лице; 4. дата на подаване на сигнала; 5. подпис, електронен подпис или друга идентификация на подателя.“